Guillermo Guajardo: “Considero que las empresas públicas deberían asumir una tarea compleja que abandonaron en la década de 1960”

[18-04-2012]

Durante el mes de abril de 2012, Cristina Fernández, Presidenta de Argentina, anunció la presentación de un proyecto que busca la adquisición por parte del Estado del 51% de las acciones de Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF), hasta ahora en manos españolas. Este hecho es parte de una tendencia, vivida en América Latina en los últimos años, de surgimiento de nuevas empresas estatales, ya sea a partir de nuevas estatizaciones o procesos de re-estatización de empresas antes privatizadas. Este hecho, junto con levantar una polémica sobre la legalidad y conveniencia de la decisión, ha colocado el asunto de las empresas públicas, una vez más, en el debate público.

A propósito de la discusión sobre las empresas públicas en la actualidad, presentamos una entrevista al Dr. Guillermo Guajardo,  investigador titular de la Universidad Nacional Autónoma de México, y editor invitado del dossier Empresas Públicas en América Latina: Historia, Conceptos, Casos y Perspectivas Futuras, cuya convocatoria se encuentra abierta.

En esta conversación, el Dr. Guajardo, plantea por qué ha dedicado su carrera académica al estudio de las empresas públicas en América Latina, se refiere al rol que ellas han jugado y continúan jugando en la región, y destaca las razones por las cuales este tema debiera ser tomado en serio por historiadores y estudiosos de la administración pública.

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Dr. Guajardo, lo primero que quisiéramos saber es por qué ha dedicado su carrera académica al estudio de las empresas públicas en América Latina.

Mi abordaje siempre ha sido histórico y la empresa pública ha ocupado un lugar predominante, aunque no exclusivo en mis intereses, gracias a dos grandes estímulos, uno personal y otro académico.

El personal es más bien familiar, ya que me formé en Chile en el seno de una familia de clase media que tenía un pie en la empresa pública y otra en la privada, en donde la figura de mi abuela materna fue un ejemplo por su trayectoria como funcionaria desde la década de 1920 en la Empresa de Ferrocarriles del Estado; en su casa se hablaba de “la Empresa”. También fue determinante la experiencia de mi padre, que si bien se formó y trabajó en empresas privadas tuvo su momento público al dirigir un complejo metalúrgico de CORFO durante el gobierno de Allende, que después del golpe militar de 1973 fue desmantelado completamente. Estaba chico pero me acuerdo de la perplejidad de mi padre y de sus colegas cuando comprobaron que para los militares la industria pesada no tenía ningún valor estratégico, pensaban que actuarían como en Brasil y Argentina. La versión chilena fue la entrega de la gestión de activos de millones de dólares, capital humano y contratos a un policía jubilado que se dedicó a arreglar su casa empleando materiales y trabajadores del taller, para luego ponerle candado. De esa experiencia me quedó algo claro: los nuevos gobernantes no tenían proyecto ni cuadros directivos como para hacerse cargo de una tarea tan compleja y que una solución de mercado, es decir la privatización, los liberaría de ello.

Durante mi adolescencia en el Liceo de Aplicación, allá por la avenida Cumming, compartí el banco y el pan con los hijos de una clase media en crisis que se diversificaba, en donde los jóvenes talentos miraban hacia un nuevo tipo de empleo público, más estable, las fuerzas armadas.

De esa manera, al entrar a estudiar historia en la Universidad de Chile tenía un cierta noción de lo que quería resolver, conformándose mi vertiente académica que he seguido cumpliendo en México: conocer el largo y complejo proceso de auge, caída y sobrevivencia de la empresa pública, en especial de sus directivos, técnicos, empleados y trabajadores.

En México asistí al proceso de privatización, cierre y transformación del sector de empresas estatales –o paraestatales como se les llama aquí– pero también a la conservación del registro histórico, ya que a diferencia del proceso dictatorial chileno en México se han preservado archivos, registros e incluso instalaciones, terrenos y equipos que constituyen grandes acervos de información para estudiar la empresa pública.

Desde mi formación en el postgrado en la UNAM y ahora como investigador de la misma he podido conocer el alcance y cobertura que han tenido las paraestatales en México, estudiando los casos de actividades ferroviarias, industriales, petroleras y recientemente turísticas y de infraestructura desde la frontera con los Estados Unidos hasta el mar Caribe. Esto me ha brindado una sólida plataforma para volver a reflexionar sobre el caso chileno y apuntar la mirada hacia al resto de la región latinoamericana.

¿Cuáles son las preguntas de investigación centrales que han guiado sus indagaciones sobre la materia?

Son muy acotadas a mis intereses pero sirven para casos diversos, ¿Cuál ha sido su contribución económica y social en el largo plazo?, ¿Cómo se adquirieron las capacidades de gestión y de aprendizaje tecnológico?, ¿Qué factores explican la sobrevivencia de las empresas públicas después del período neoliberal?

A partir de su experiencia de investigación, tanto en los casos chilenos como mexicano, ¿qué rol, cree usted, cumplen las empresas públicas en América Latina hoy?

Son fundamentales como proveedoras de energía, servicios y divisas. Predominan en el imaginario los casos más emblemáticos como las petroleras PDVSA, PEMEX, PETROBRAS, ENAP, una minera como CODELCO o la mega-eléctrica mexicana Comisión Federal de Electricidad, pero se olvida que existe una diversidad de firmas públicas proveedoras de movilidad y transporte que son claves para la competitividad, tanto de las ciudades como de las economías latinoamericanas. Destacan los aeropuertos, redes eléctricas, puertos así como los sistemas de transporte masivo en grandes urbes como el Metro de la Ciudad de México o de Santiago de Chile.

Pero también existen problemas. Uno es la extrema concentración en la venta de petróleo y de commodities de alta rentabilidad, esto ha hecho que la vieja maldición de las exportaciones primarias ahora no sea responsabilidad de las oligarquías ni de intereses “imperialistas”, sino que la re-primarización exportadora en muchos países es tarea estatal. Ello se acompaña de una nueva economía política –institucional– que justifica el control público de los recursos naturales como condición para el desarrollo, situación que la historia económica hace tiempo demostró como insuficiente.

Otro problema es que la habilidad para capturar recursos frescos las convierte en un codiciado botín de muchos gobiernos, porque permiten financiar sus proyectos coyunturales o estructurales sin pasar por el escrutinio público, así ha ocurrido con PEMEX en México o PDVSA en Venezuela, algo que aparece como evidente en la actual re-estatización de Yacimientos Petrolíferos Fiscales en Argentina.

Por ello considero que las empresas públicas deberían asumir una tarea compleja que abandonaron en la década de 1960 cuando estaban estatizadas, pero no integradas en una sola concepción,  las redes eléctricas, de tranvías,  ferrocarriles, terminales, líneas de autobuses urbanos e infraestructuras. Hoy en día la tarea es establecer y operar grandes redes y sistemas de movilidad de territorios y poblaciones. Asistimos al surgimiento de administraciones y sociedades anónimas de participación pública que operan medios aislados de transporte e infraestructuras, pero sin constituirse en sistemas. Estos sistemas permiten mover bienes, personas e información pero también modular los flujos y tráficos ahorrando energía, mejorando la calidad de vida y bajando los costos de las personas, algo característico de las sociedades avanzadas. 

Y hay ejemplos que podrían considerarse en la región, como el Grupo RATP del Estado francés que se encarga de operar todas las redes y medios de transporte de la zona metropolitana de París, integrando en una sola gestión tanto de las conexiones con aeropuertos y terminales como los autobuses y tranvías que dejan al público en la esquina de su casa.

Finalmente, y a propósito de la convocatoria al dossier sobre empresas públicas que saldrá el 2013 en la Revista de Gestión Pública, ¿por qué el debate sobre empresas públicas es relevante en la discusión académica hoy, tanto en el campo de la historia como en el de la administración pública?

Para la historia es una nueva frontera de análisis que obliga al trabajo interdisciplinario y a leer al “otro”, carencia que a veces dificulta el avance de las investigaciones históricas en este campo. Y para las disciplinas administrativas es básico conocer la historia pero no en el sentido tradicional de un complemento, sino de la memoria institucional y la trazabilidad de la gestión pública en cada país en sus resultados, fracasos, alternativas, reformas e innovaciones.